最高检发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》中强调，检察机关要做优刑事检察，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。作为一项新时期刑事司法政策，少捕慎诉慎押所体现的基本内涵是减少逮捕、审慎提起公诉以及审慎适用审前羁押，目的是提升办案质效、促进人权保障、加强司法修复以及推动诉源治理。
（一）提出背景
进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，人民群众对法治公平正义有了新需求，国家、社会与个人利益并重的刑事政策价值理念得到普遍认同，能够最大限度地预防和减少犯罪、体现人权保障和维护社会稳定的宽严相济刑事政策被确立，少捕慎诉慎押就是在这样的时代背景下应时而生。
近年来，检察机关一直强调降低逮捕率、诉前羁押率。一方面是由于近20年来，我国刑事犯罪类型及结构发生了重大变化，两抢一盗、故意杀人、故意伤害等自然犯比例大幅下降，一些社会危险性较小的危险驾驶罪等新类型犯罪大幅上升，犯罪结构的轻缓化迫切需要刑罚裁量主义的刑事司法与之匹配，以优化刑罚资源配置，实质化贯彻宽严相济的刑事政策。另一方面，新刑事法律制度的出台以及智慧检察的推行，能够促进少捕慎诉慎押得以有效落实，例如认罪认罚从宽制度的普遍施行，非羁押电子设备的推行适用，明显加快了少捕慎诉慎押的推进步伐。
（二）主要内涵
少捕慎诉慎押并非不捕不诉不押，而是当宽则宽，当严则严，慎重逮捕、追诉和羁押。“少捕”要求检察机关慎用逮捕，审查犯罪构成证据的同时，重点审查社会危险性的证据情况，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施。“慎诉”要求检察机关加强对追诉必要性的审查，依法行使起诉裁量权，结合实质化适用认罪认罚、涉案企业合规的探索适用等对符合法定条件的案件依法作出不起诉决定。“慎押”要求检察机关加强对羁押必要性的审查，当前，羁押场所、司法人员、羁押设备等各个方面都需要大量投入，被羁押的行为人不能正常参与社会劳动、不能创造社会价值，造成羁押隐形成本的增加，因此，对没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人应当及时变更强制措施。
（三）价值功能
少捕慎诉慎押刑事司法政策与国家治理体系和治理能力现代化人民性特征、慎刑主义的价值追求是一致的，在降低司法成本、转变执法理念、重视人权保障以及促进社会和谐等方面具有重要的价值功能。
1.适应国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：“人民性是马克思主义最鲜明的品格。”践行国家治理体系和治理能力现代化应当坚持以人民中心、坚持人民性思想。切实将少捕慎诉慎押落实在刑事司法实务中，有利于引导司法人员摒弃“重刑轻民”“重实体轻程序”的陈旧司法理念，树立法益保护与人权保障两大刑法机能并重的现代司法理念，将尊重与保障人权的宪法原则贯穿于刑事诉讼程序之中。
2.引领主导刑事诉讼回归价值本真。少捕慎诉慎押刑事司法政策能够有效引领、主导刑事诉讼回归价值本真，实现启动刑事诉讼程序的依法、审慎、合比例。少捕慎诉慎押的本质意义是对逮捕、起诉、羁押法定条件的规范化，将强制措施、刑事追诉以及羁押必要控制在合理、必要的限度内，体现刑法的谦抑性、审慎性要求以及司法温度与司法善意，实现打击犯罪与保障人权的合比例化平衡，在节约司法资源的同时最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。
（一）认罪认罚制度贯彻形式化
认罪认罚从宽制度自2019年全面适用以来，在优化刑罚资源配置、强化人权保障及促进司法公正等方面均起到了积极作用。以内蒙古地区为例，适用比例自2019年以来均呈现上升趋势，2022年1-6月份全区的适用率已达到92.37%。但是在司法实务中，适用认罪认罚的大量刑事案件中仍存在着服判息诉功能未能达到预期效果、“构罪即捕”等问题。
通过分析内蒙地区刑事案件数量较多的呼和浩特市、赤峰市、通辽市（以下简称“三地区”）捕后轻刑案件发现，在审查起诉阶段能够适用认罪认罚的刑事案件，将批准逮捕作为案件的必经阶段，从而导致案件诉前羁押率偏高，逮捕社会危险性分析形同虚设，“构罪即捕”倾向严重。根本原因在于未能有效理解、落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，未能在刑事案件中实质化适用认罪认罚从宽制度，未能重视社会危险性的实质化审查。
（二）涉案企业合规改革面临新问题
涉案企业合规与认罪认罚从宽制度具有异曲同工之处，从本质上体现执法理念从对抗性司法向协商性司法转变。企业合规机制由美国借鉴而来，检察机关通过与涉案企业协商，引导其回归至合法有序的正常经营轨道上，通过给予涉案企业法律上的激励机制，有效避免企业因违法犯罪受到严厉惩罚之后的“水波效应”。企业合规机制在试点地区已经进行了两年的探索适用，根据试点地区的经验，总结出了合规检察建议模式与合规不起诉制度。
1.检察建议监督刚性不足。合规检察建议模式是检察机关通过制发检察建议的方式，责令涉案企业建立合规管理体系的制度。但是，检察建议模式对于涉案企业进行合规整改的激励作用并不明显，一方面表现为企业合规整改计划的执行难以达到期待效果，另一方面检察建议对于涉案企业并不具有太大的强制力，实践中企业因不履行检察建议而被检察机关重新提起公诉的案件微乎其微。
2.不起诉适用范围受限。合规不起诉模式是检察机关办理涉企刑事案件，将涉案企业合规作为作出不起诉决定的前置考察条件，根据具体案情设置一定期限的合规考验期，合规考验期内，由第三方监管组织或者独立监管人定期向检察机关递交合规考察报告，考验期满，检察机关结合涉案企业的实际整改情况，作出是否起诉或者提出从宽量刑意见的决定。然而当前，我国还未以立法形式确定企业合规不起诉制度，刑事诉讼法规定的附条件不起诉也仅限于部分未成年人案件，涉企案件无法适用，大多数的试点地区将企业合规机制与相对不起诉制度相结合，但给予涉案企业的法律激励作用很有限。
3.合规监管考察期限不足。根据试点地区的改革探索，合规监管考察期限不足的问题，已经成为合规不起诉改革探索的最大瓶颈。现行不起诉制度下，企业合规考察期限的设定往往受制于审查起诉的诉讼期限，诉讼办案期限短与合规监管考察期限长的矛盾突出，例如按照美国司法部要求，我国中兴公司历经了10年的合规整改期，世界银行为湖南建工集团设置了3年的合规整改期，而当前我国诉讼办案期限显然无法给予涉案企业足够的时间进行合规整改，难以达到有效合规整改的效果。
（三）“构罪即捕”思维惯性普遍化
法理念的基本价值为正义、合目的性与法的安定性，刑法的本质在于限制司法权力，保护包含犯罪人在内的国民免受国家恣意的刑罚权行使。审查逮捕案件践行少捕慎诉慎押刑事司法政策能够充分体现法理念的基本价值，更能够有效限制司法权力滥用。然而我国当前审前羁押存在逮捕措施普遍化、逮捕羁押人数过多、羁押期限过长、捕后“一压到底”等问题，多表现为：审查逮捕案件不存在社会危险性，无逮捕必要，如部分捕后轻刑案件在审查逮捕阶段行为人已退赃并取得受害人谅解的；社会危险性较小、可以不批准逮捕，如行为人在审查逮捕阶段主动投案并如实供述，不存在串供、逃跑等刑事诉讼法第81条规定的社会危险性情形；审查逮捕意见书中无逮捕必要性的社会危险性分析。
在审查逮捕案件中落实少捕慎诉慎押面临的制约因素主要包括以下三个方面：一是检察人员忽视逮捕羁押保障刑事诉讼顺利进行的诉讼保障功能，而更加看重其震慑犯罪、确保追诉成功的功效。二是对于刑事诉讼法第81条规定的逮捕必要性条件中社会危险性的审查把握不严，导致多起事实清楚的简单刑事案件成为捕后轻刑的“主力军”。三是提请逮捕、审查逮捕、延长羁押期限、羁押必要性审查程序存在浓厚的“行政化”色彩，缺乏司法程序应由“说理”“告知”等要素。
司法实践中，应将少捕慎诉慎押刑事司法政策与实质化适用认罪认罚从宽制度、涉案企业合规相结合，在审查逮捕、审查起诉中，注重案件社会危险性分析和羁押必要性审查，以有效实现刑事案件的少捕慎诉慎羁押。
（一）实质化适用认罪认罚从宽制度
1.强化在侦查阶段的适用。从当前认罪认罚从宽适用中可以发现，在一审期间主动认罪认罚的犯罪嫌疑人，往往在二审中提出上诉，改变以往有罪供述。因此，有必要在案件侦查阶段就会同公安机关健全认罪认罚案件快速办理机制，引导公安机关在做好定罪证据收集的同时，加强对量刑证据的收集，从源头上保障认罪认罚实质化适用。
2.促进侦监协作办公室的运作。检察机关依托侦监协作办公室，通过实质化提前介入侦查，对于行为人认罪认罚、案情简单清晰的刑事案件，应当建议侦查机关以直诉移送案件，逮捕并非刑事案件的必经程序，通过实质化适用认罪认罚从宽制度，简化案件刑事流程，有效分流案件，减少捕后轻刑案件的数量。
3.重视审查协商的真实性、自愿性以及案件事实的客观性。一方面，应当审查犯罪嫌疑人有罪供述的真实性及自愿性，防止侦查人员为促使犯罪嫌疑人认罪认罚而进行引供、诱供。另一方面，应当基于案件证据情况，对案件基础事实进行审查，保障刑事案件是以事实清楚、证据确实充分为基础，是否从宽以及从宽的幅度，都要依照法律规定和政策要求来把握。
4.保障律师提供有效法律服务。认罪认罚是以一定程度的程序权利减损换取一定程度的量刑从宽，律师的有效介入，能够防止引供、诱供等不当侦查行为的存在，践行“减程序不减权利”的司法理念。检察机关应当履行告知义务，保障犯罪嫌疑人聘请和会见律师的诉讼权利，为律师会见提供便利，充分听取律师的意见，促进律师发挥实质作用。
（二）确立涉案企业合规附条件不起诉制度
通过涉案企业合规实质化贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策有着独特的制度优势。一是检察机关通过促进企业合规经营，参与社会治理，促进企业实现自我监管、自我报告、自我披露和自我整改，实现对企业违规违法行为的预防及监控，通过制发检察建议等方式及时堵塞和修补企业经营中的漏洞和缺失。二是涉案企业通过合规化管理，能够获得行政法规、刑法激励的从宽处理，检察机关通过促成企业合规机制建设，根据企业执行合规计划的情况，做出是否提起公诉的决定，或者作为减轻刑事处罚的依据。三是有效厘清企业与直接行为人之间的责任划分，从防控企业风险的角度看，能够最大限度地保障企业不因个人责任而承担法律风险，从而有效规避法律责任。
解决前述涉案企业合规改革中的问题，最有效的办法就是扩大附条件不起诉的适用范围。我国可以借鉴美国暂缓起诉协议的制度经验，通过立法将涉罪企业纳入附条件不起诉的范围，对符合附条件不起诉的涉案企业设定为期1-3年的合规监管考察期，使其独立于审查起诉的办案期限，合规考察期满后，检察机关再次启动审查起诉程序，根据企业整改情况，决定是否提起公诉，以践行少捕慎诉慎押刑事司法政策。
（三）社会危险性实质化审查
1.重视社会危险性证据的审查。针对审前羁押存在逮捕措施普遍化、逮捕羁押人数过多、羁押期限过长的问题，检察机关在办理审查逮捕案件时，应当注重社会危险性证据的审查，将逮捕必要性方面的证据审查与犯罪构成方面的证据审查置于相同的重要性层面。同时，应健全审查逮捕意见的听取与说理机制，充分运用检察听证制度，以听证强说理、以听证促公开、以听证保公正。
2.量化社会危险性标准。刑事诉讼法规定的社会危险性的认定标准过于笼统，实务中的评判标准不一，根据犯罪行为的轻重、是否适用认罪认罚、是否属于未成年等特殊群体等情形，制定具体、有针对性的社会危险性标准，量化社会危险性审查，有利于实务认定中的一致性。
3.实时审查羁押必要性。“慎押”的实质标准与逮捕的核心要素均是社会危险性的审查，社会危险性的具体危险表象会随着时间推移而发生变化，应当加强对捕后案件的实时羁押必要性审查，实时监控、审查案件是否存在社会危险性，及时变更强制措施。
4.加强非羁押手段的普适化替代。检察机关在实务中要树立适用非羁押手段的意识，结合具体案件依法作出取保候审和监视居住决定，依托大数据探索建立非羁押人员信息库和监管平台，扩大非羁押码、电子手环等数字化非羁押手段的适用范围。
